关于国有产权无偿划转实务问题分析
为便于讨论，同时考虑到国资监管规定的复杂性，有必要把无偿划转相关国资监管规定在此予以列示：
发文日期 | 规则名称 | 主要内容 |
1999.09.27发布并实施 | 《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字〔1999〕301号）（下称“301号文”） | 主要解决企业改制或经济结构调整的问题，对无偿划转适用范围、内部申报批准程序等进行了规定。但内容过于宽泛，在239号文出台后被搁置。 |
2005.08.29发布并实施 | 《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）（下称“239号文”） | 首次明确适用主体，进一步完善了实施流程及审批程序，是目前实施无偿划转最主要的规则依据。 |
2009.02.16发布并实施 | 《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权〔2009〕25号）（下称“25号文”） | 在239号文的基础上，扩大了无偿划转的适用主体范围，以及进一步规范了央企无偿划转的行为。 |
2014.07.11发布并实施 | 《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）（下称“95号文”） | 在239号文、25号文的基础上，扩大了无偿划转的适用主体范围。 |
2018.05.16发布并于2018.07.01实施 | 《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号）（下称“36号文”） | 主要规范上市公司国有股权变动行为，并单独设置专门章节规定国有股东所持上市公司股份无偿划转行为。 |
2018.11.19发布并实施 | 《关于进一步明确非上市股份有限公司国有股权管理有关事项的通知》（国资厅产权〔2018〕760号）（下称“760号文”） | 明确非上市股份有限公司的国有股权无偿划转，参照239号文执行。 |
2022.05.16发布并实施 | 《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）（下称“39号文”） | 在239号文、25号文、95号文基础上，再次扩大了无偿划转的适用主体范围。 |
01
关于适用主体的限制
并非所有的国有企业都可以实施无偿划转行为，239号文第二条首次明确其适用主体，随后25号文第二条、95号文第三条及39号文逐步扩大了主体范围，同时国务院国资委于2024年5月16日发布“关于国有资产无偿划转适用范围和划转标的问题的咨询”问题之回复，明确了不适用无偿划转的部分情形。经规则整理，目前可以适用无偿划转的主体范围具体包括：
（1）政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司（239号文）；
（2）国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司（25号文）；
（3）国有全资企业（95号文）；
（4）国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照适用（39号文）。
需要注意第（4）项划转主体的限定，即允许国有控股、实际控制企业与下属全资子企业或全资子企业之间发生的无偿转让。
但不允许国有控股、实际控制企业与国有独资企业、国有独资公司、国有全资企业之间发生无偿转让（国务院国资委咨询回复），在此基础上，笔者认为，即使是同一国资监管机构控制的国有控股或实际控制企业之间，同样不得实施无偿划转行为。
如上述案例，A公司为国有控股公司，按照无偿划转适用主体范围的限制，A公司不能以无偿划转方式将C公司或E公司的股权划转至国有独资公司B公司，但A公司可以将E公司股权划转至C公司或将C公司的股权划转至E公司，或者C公司将D公司股权划转至A公司或E公司。
另外，该如何进一步判定国有控股、国有实际控制企业？
根据国资委、财政部于2016年6月联合发布的《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号，以下简称“32号文”）第四条，本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：
（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；
（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；
（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；
（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
02
关于划转资产范围界定
（一）无偿划转范围包含实物资产
根据239号文、760号文、36号文的规定，企业所持有的有限责任公司股权、非上市股份有限公司股份、上市公司股份均可以作为无偿划转标的资产。此外，根据239号文第21条规定，企业实物资产等无偿划转参照本办法执行。
根据国务院国资委于2021年12月9日作出的《国有全资企业之间实物资产划转》答复，有关国有全资企业之间无偿划转实物资产可参照适用239号文、95号文的规定。
根据国务院国资委于2022年8月11日作出的“关于《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》中的适用范围的咨询”答复，根据无偿划转相关规定，无偿划转对象包括产权和实物资产，如划转产权涉及负债，可依据《关于印发<企业国有产权无偿划转管理暂行办法>的通知》（国资发产权〔2005〕239号）相关条款及《民法典》等相关法律法规规定办理。
也即，有关实物资产的划转可结合划转适用主体的不同情形，参照适用239号文、25号文、95号文、39号文等规定执行，具体以划转双方所属国家出资企业制定的资产转让管理制度为准。
（二）不得进行无偿划转的国有产权
根据239号文第五条，权属关系不明确或存在权属纠纷的企业国有产权不得进行无偿划转。被设置为担保物权的企业国有产权无偿划转，应当符合《民法典》物权编之担保物权的有关规定。
如（2015）浙金行初字第183号《浙江省金华市中级人民法院行政判决书》，法院认为，《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第五条规定，“被划转企业国有产权的权属应当清晰，权属关系不明确或存在权属纠纷的企业国有产权不得进行无偿划转。本案中，实业总公司工商登记为集体企业，被告并无证据表明，其在作出涉案股权划转之前，已按照法定程序对实业总公司进行了国有资产产权界定。被告称镇政府的联席会议记录已将实业总公司划归义乌市北苑街道办事处，故涉案股权已属于国有资产，但该会议记录并非法定的产权界定依据，其内容也仅涉及对相关企业行政管理权的转移，无法得出涉案股权已经转化为国有资产的结论，被告辩解理由不能成立。因此，被告作出股权划转之前未依法履行国有资产界定程序，应当确认违法。
03
关于国资报批及内部审议程序问题
国有产权无偿划转具有程序性要求及限制性规定，其流程一般包括可行性研究、内部决策程序（涉及职工安置）、债务处置（如有负债）、审计或清产核资、签署无偿划转协议、外部审批程序、账务调整、产权登记等程序。
无偿划转行为兼具行政属性，除了考虑按照股权转让履行内部审议程序外，还需要按照规定报请国资监管机构批准。若是划出方、划入方、被划转企业的公司章程、“三重一大”等内部管理制度以及上级单位相关规定对无偿划转有特殊要求的，建议按照相关规定履行完善其他决策程序。
我们主要看下在不同产权归属下应当向谁报批、划转双方应当履行什么样的程序及与国资报批程序的先后顺序问题。
（一）关于不同产权归属下向谁报批的问题
无偿划转行为涉及划出方、划入方及标的公司，根据239号文第三章的规定，划出方与划入方均需履行报批程序，根据划转双方产权归属关系，可以分为以下报批情形：
情形一：国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间进行无偿划转的，由所出资企业共同报国资监管机构批准。
也即划出方与划入方均直接隶属于同一国资监管机构，如划出方与划入方均为深圳市国资委全资控制，由各方共同报深圳市国资委审批。
情形二：国有产权在所出资企业内部无偿划转的，由所出资企业批准并抄报同级国资监管机构。
如何界定所出资企业？
《企业国有资产法》第五条规定，本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。
《公司法》第一百六十八条规定，……本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。
结合无偿划转主体限制规定，本处所出资企业，应包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司。
综上，情形二也即划出方与划入方均直接隶属于同一国家出资企业，如同隶属于A公司（深圳市国资委直接持股100%），由划转各方共同报A公司批准并抄报深圳市国资委。
情形三：国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间进行无偿划转的，依据划转双方的产权归属关系，由所出资企业分别报同级国资监管机构批准。
如划出方为A公司（深圳市国资委直接持股100%），划入方为B公司（广州市国资委直接持股100%），则由划出方、划入方分别报深圳市国资委、广州市国资委批准。
情形四：下级政府国资监管机构所出资企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子企业持有的，由下级政府和上级政府国资监管机构分别批准。
如划出方为A公司（深圳市国资委直接持股100%），划入方为B公司（广东省国资委直接持股100%），则由深圳市国资委和广东省国资委分别批准。
（二）关于划转各方内部审议程序
239号文第七条规定，划转双方应当在可行性研究的基础上，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。
也即，划转双方内部应当经董事会审议，如未设立董事会的，由总经办审议。实践中，如内部制定的资产转让管理制度或”三重一大”作出更严格的要求，则应当遵守内部关于无偿划转审议权限的相关要求。
（三）关于报批及内部审议先后顺序的问题
239号文第十六条规定，批准企业国有产权无偿划转事项，应当审查下列书面材料：……（二）总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议；……（五）划转双方签订的无偿划转协议；
划转双方的决议文件属于报批审查的必要文件，因此，按照前述要求，划转双方内部决策程序应先于向上报批程序。
但公开查询，实务操作中存在更多的灵活性，如SFRQ（603318）于2023年12月13日披露《关于控股公司股权内部无偿划转的公告》，公告披露，公司于2023年12月11日召开董事会会议，审议通过《关于控股公司股权内部无偿划转的议案》，董事会同意对下属控股公司股权进行内部无偿划转，由公司全资子公司SFXNY将其持有的LSF51%股权无偿划转给公司。本次股权划转事项无需提交公司股东大会审议。本次股权划转事项已完成国资审批流程。
需要注意，划转双方签订的无偿划转协议也应当作为审查文件提交报批，但根据239号文第十条规定，无偿划转事项应当在取得批复文件后才能生效。划转协议生效以前，划转双方不得履行或者部分履行。
04
有关无偿划转与其他股东优先购买权之间的冲突
239号文第五条规定，有限责任公司国有股权的划转，还应当遵循《公司法》的有关规定。《公司法》（2023年修订）第84条规定了股权对外转让时的股东优先购买权。
司法实践中，针对国有股权无偿划转是否同时适用其他股东优先购买权的规定，存在不同的态度：
第一种观点认为无偿划转行为属于行政行为，不适用《公司法》优先购买权规定
笔者认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（四）》第十八条以“数量、价格、支付方式及期限”作为认定优先购买权“同等条件”的核心要素，该标准以有偿交易为预设场景。而无偿划转既无对价，又对划入方主体资格作特别限定，完全由国资监管统一安排，其他股东客观上无法以“无偿”方式满足该特定条件；若强行适用，将直接冲击国资监管秩序并造成国有资产流失，也与优先“购买”权的有偿本质相冲突。
第二种观点认为除非公司章程另有约定，否则不因国有资产无偿划转行为的特殊性而免除国有股东的通知义务、剥夺其他股东的优先购买权
国资监管对无偿划转的划入方资格及审查程序作出特别安排，但由于无偿划转行为兼具“国资监管”与“商事主体”双重属性，且直接依据仅为部门规章《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》，并不能当然排除《民法典》《公司法》等上位法的适用，故仍可能引发其他股东异议。若章程未作例外约定，一旦触发优先购买权，将直接掣肘划转进程，平添程序与操作障碍。
因此，为阻断其他股东对无偿划转的不当干预，建议在设立或投资之初即于公司章程预设“防火墙”条款，明确约定“根据国有资产无偿划转规定向股东以外的人转让股权的，不适用关于股权转让的一般性规定”。
05
关于未征求债权人同意时的涉诉风险
239号文第八条规定，划出方应当就无偿划转事项通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案。第十六条规定，批准企业国有产权无偿划转事项，应当审查下列书面材料：……（七）划出方债务处置方案。第十八条规定，有下列情况之一的，不得实施无偿划转：……（五）划出方债务未有妥善处置方案的。
债务处置方案按内部程序审批即可，出于效率考量，无需亦难以取得全部债权人逐一同意。如划出方未依法通知债权人，导致债权人债权难以实现的，划转行为可能被债权人诉请撤销；划入方可能需在标的股权价值范围内承担赔偿责任；作出决定的股东亦可能因滥用权利而负连带责任。
（一）划转行为可能因违反《民法典》规定被债权人诉请撤销
1.是否受到民事法律规范调整
最高人民法院作出的《关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》（法复〔1996〕4号，现已失效）就曾明确“因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起的相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理。国有企业作为当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。
《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条规定，政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
无偿划转事项需经国资监管机构批准，行政机关作出的审批行为属于行政行为，不属于民事案件受理范围。因此在司法实践方面，也存在相关案例认为因划转行为产生的纠纷，不属于民事诉讼案件受案范围。
但我们在前文也有提到，无偿划转行为同时兼有行政行为和民事行为双重属性，因此，在实务中，也存在相关案例认为国资批复性质是所有权人对自己财产所有权行使处置的行为，并非行政管理行为，应受到民事法律规范调整。
由此可见，存在部分法院认为无偿划转行为兼具民事行为属性，可就民事行为部分提起民事诉讼，但也存在部分法院认为其属于行政行为，不属于民诉案件受案范围。
2.在民事法律规范调整下划转行为可能被诉请撤销
《民法典》第五百三十八条规定，债务人以放弃其债权、放弃债权担保、无偿转让财产等方式无偿处分财产权益，或者恶意延长其到期债权的履行期限，影响债权人的债权实现的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。
（二）划入方是否需在接受财产范围内承担赔偿责任
《最高人民法院关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》（法〔2001〕105号）第九条规定，人民法院审理国有企业改制案件，应当依法认真处理好改制企业遗留债务的承担问题。对于改制企业遗留债务，当事人之间约定了新的债务承担人、并经债权人同意的，可依当事人的约定；对于虽未经债权人同意，但新的债务承担人有足够能力清偿债务的，可按照实际情况确认由新的债务承担人承担债务；对于仅对改制企业的财产进行了处理，而未处理改制企业债务的，原则上应当由改制变更后的企业在所接受财产的等值范围内承担原企业遗留债务。
无偿划转未征得债权人同意，且该划转直接导致划出方丧失或不足清偿能力的，债权人可在接收资产范围内向划入方主张连带责任；已有生效判决的，可申请追加划入方为被执行人，并在接收资产价值内清偿债务，如（2022）京0101执异251号案件。
但须明确，并非所有未经同意的划转均可触发该责任，仅当划转与清偿能力缺失之间存在因果关系时才成立；若划出方仍具备偿债能力而怠于履行，则不应由划入方承担补充清偿义务，如（2024）青01执异103号案件。
（三）作出决定的股东亦可能因滥用权利而负连带责任
《公司法》第二十条规定，公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。
根据上述规定，作出无偿划转决定的划出方股东如存在滥用公司法人独立地位和股东有限责任，可能被要求就划出方债务承担连带责任。
该公报案例确立了以下裁判规则：国资监管机构虽以出资人身份实施无偿划转，但在公司法上与普通股东居于同等法律地位；若其不当行权致债权人受损，亦构成滥用股东权利，且在债权人利益无法通过其他途径获得救济的情况下，应依法承担赔偿责任。
综上，企业国有产权无偿划转仅限特定主体、特定标的，负面清单明确禁止或限制的情形不得实施。无偿划转虽服务于国资保值增值，却可能触碰民事权益，必须全流程依法合规，并前置风险防控措施。随着国企改革深化，无偿划转制度亟需在“防止国有资产流失”与“维护市场交易安全及保护其他利益相关方”之间找到新的平衡点。
''标签解析异常!
A network-related or instance-specific error occurred while establishing a connection to SQL Server. The server was not found or was not accessible. Verify that the instance name is correct and that SQL Server is configured to allow remote connections. (provider: Named Pipes Provider, error: 40 - Could not open a connection to SQL Server)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionPool.TryGetConnection(DbConnection owningObject, UInt32 waitForMultipleObjectsTimeout, Boolean allowCreate, Boolean onlyOneCheckConnection, DbConnectionOptions userOptions, DbConnectionInternal& connection)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionPool.TryGetConnection(DbConnection owningObject, TaskCompletionSource`1 retry, DbConnectionOptions userOptions, DbConnectionInternal& connection)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionFactory.TryGetConnection(DbConnection owningConnection, TaskCompletionSource`1 retry, DbConnectionOptions userOptions, DbConnectionInternal oldConnection, DbConnectionInternal& connection)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionInternal.TryOpenConnectionInternal(DbConnection outerConnection, DbConnectionFactory connectionFactory, TaskCompletionSource`1 retry, DbConnectionOptions userOptions)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionClosed.TryOpenConnection(DbConnection outerConnection, DbConnectionFactory connectionFactory, TaskCompletionSource`1 retry, DbConnectionOptions userOptions)
at System.Data.SqlClient.SqlConnection.TryOpenInner(TaskCompletionSource`1 retry)
at System.Data.SqlClient.SqlConnection.TryOpen(TaskCompletionSource`1 retry)
at System.Data.SqlClient.SqlConnection.Open()
at Whir.Repository.Database.OpenSharedConnection()
at Whir.Repository.Database.
''标签解析异常!
A network-related or instance-specific error occurred while establishing a connection to SQL Server. The server was not found or was not accessible. Verify that the instance name is correct and that SQL Server is configured to allow remote connections. (provider: Named Pipes Provider, error: 40 - Could not open a connection to SQL Server)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionPool.TryGetConnection(DbConnection owningObject, UInt32 waitForMultipleObjectsTimeout, Boolean allowCreate, Boolean onlyOneCheckConnection, DbConnectionOptions userOptions, DbConnectionInternal& connection)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionPool.TryGetConnection(DbConnection owningObject, TaskCompletionSource`1 retry, DbConnectionOptions userOptions, DbConnectionInternal& connection)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionFactory.TryGetConnection(DbConnection owningConnection, TaskCompletionSource`1 retry, DbConnectionOptions userOptions, DbConnectionInternal oldConnection, DbConnectionInternal& connection)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionInternal.TryOpenConnectionInternal(DbConnection outerConnection, DbConnectionFactory connectionFactory, TaskCompletionSource`1 retry, DbConnectionOptions userOptions)
at System.Data.ProviderBase.DbConnectionClosed.TryOpenConnection(DbConnection outerConnection, DbConnectionFactory connectionFactory, TaskCompletionSource`1 retry, DbConnectionOptions userOptions)
at System.Data.SqlClient.SqlConnection.TryOpenInner(TaskCompletionSource`1 retry)
at System.Data.SqlClient.SqlConnection.TryOpen(TaskCompletionSource`1 retry)
at System.Data.SqlClient.SqlConnection.Open()
at Whir.Repository.Database.OpenSharedConnection()
at Whir.Repository.Database.
